朱恒鹏：老龄化时代，靠什么养老？
The following article is from 上海金融与法律研究院 Author SIFL
全文3900余字，阅读约需8分钟
日本当年，给农民、灵活就业者建立社保制度的时候，它的宣传语是：缴费赡养你农村的爷爷奶奶、爸爸妈妈。
▌养老金体系的改革细节
现在养老金缴费由20+8降到16+8，有4个点的下降，有实证文献说减轻了企业负担。
但另外一个方面，对企业来说，社保负担还取决于地方政府确定的社平（社会平均）工资。社平工资决定了企业的缴费基数，所以过去有些地方通过降费率的方式给企业减负。现在降费率的空间变小了以后，发达地区还是可以通过操作社平工资的方式给企业减负，或者增加社保收入。
调研过程中我们发现一个很有意思的现象：有些欠发达地区的社平工资比发达地区还高，其很重要的一个目的是保证养老金的收支平衡。社平工资这个指标在统计上很复杂，操作的空间很大。越欠发达的地区，提高社平工资的意向就越高——如果实际的社平工资只有3000，政府有可能定成3500、3800。
第二个差异是参保率和缴费率的差异。参保职工除以退休职工来算抚养比的时候会高估实际情况，所有地区的缴费率都低于参保率，但是地区间有差异。有些地区只要缴过费就算参保职工，但是职工换了工作或者其他的原因不再缴费，却依然被计算为分子。但实情是，参保有他，缴费没有他。
还有就是我们国家今年在年初宣布，企业职工养老保险改成了全国统筹——春节后不久，人社部发了一个文件，新华社有一个简短的报道。但是因为新华社的报道没有说得很清楚，很多人以为养老保险制度全部全国统筹。其实不是，只有企业职工养老保险全国统筹，机关事业单位养老保险制度，除了直辖市之外其他地方还是县级统筹，居民养老保险现在是省级统筹。
这里面有一个很大的问题，即碎片化和板块化。这是中国特色的问题，又是现行中国体制的问题。我们研究全国统筹时都知道，美国的养老保险制度建立之初，就是联邦政府统筹。由联邦的社保机构收费，然后联邦的社保机构给每一个退休者寄支票。中国现有的企业职工养老保险制度在90年代初期就有试点，尽管1997年正式发文在全国推广，说要全国统筹，推进了近30年，到今年才正式建立全国统筹的企业职工养老保险制度。
但是如果按照统筹方式，目前的这个制度和标准的全国统筹制度也不一样：今年的企业职工养老保险全国统筹制度，其实是2018年开始的省级统筹全国调剂制度的简化和升级。基金仍然是各地自己征收，交到省里。省里统筹大部分开支，有结余的发达省份上交调剂基金，人社部再把调剂基金下拨到有亏空的省份。所以这其实是一个升级版的调剂制度。基金征缴和养老金发放依然在地方，不像美国由联邦政府社保机构征收和发放，和地方政府不发生关系，我们还没有做到这一点。
这就提出一个问题，就是需不需要最终走向全国统收统支，钱由中央社保部门来收，不通过地方政府，发放由中央社保部门直接发放到每一个退休者手中？如果需要的话，怎么能做到？需要多长时间？这个与我们的行政体制有关。
▌养老金多源的筹措方式
方老师讨论了老龄化问题，一般认为中国的老龄化比其他发达国家和地区更严重：第一、我们在人均收入刚刚达到一万美元时就开始出现老龄化，所谓的“未富先老”。第二是由于30多年的计划生育、独子政策使得老龄化曲线特别急和陡峭。
我个人的判断，老龄化本身不是问题。如果预期寿命的提高带来等量的生物（健康）年龄的提高，推迟退休年龄就可以。但是这不是主要原因。
我认为中国在今天这个人均GDP水平下，生产率还有很大的提升空间，只要生产率有足够的、较长时间的提升空间，就能够在解决老年人养老金的同时、保障在职职工的收入增长，老龄化就不是问题。人均GDP只要不断地涨，在增量中既有给年轻人的储备，也可以让老年人有尊严地养老。所以问题在于，如何保证我们的潜在生产率增长率变成实际的生产率增长率。
我也不认为养老金赤字是一个问题。从国际经验看，养老金赤字都是制度不平等、不公平引发的问题，以及经济停滞的问题。只要有经济增长，只要能保障公平性，也总有解决养老金赤字的腾挪空间。国债的发行可以作为弥补养老金赤字的手段，也是提振消费的积极财政货币政策的一部分，只是注意不要引起很严重的通胀就没什么问题。
日本从80年代开始进入老龄化过程，1985年改革养老金制度，进入90年代以后经济增速急剧下降。这个时期同时也是日本国债的迅速增长期，日本逐渐由一个在市场经济国家中财政纪律最为严明、财政收支持续保持收支平衡的国家，成为财政赤字最高的国家，财政赤字占GDP的比重超过2.5倍。但是应该说，日本养老问题的解决在今天还可以。但是在这其中有一个问题，日本这20年的经济增速很低，所谓“失去的20年”。所以我觉得其实很关键的是去探讨如何维持生产率的增长。
从日本的例子我们可以看到，国债可以作为养老金筹集的一个工具。也许有专家会说，日本并不是通过发行国债来直接为养老金筹资的。但是日本国民年金中相当一部分资金来自于财政补贴，这其实是拆东墙补西墙的技巧了，可以用税收补贴国民年金，然后用国债弥补其他方面的财政支出。如果生产率有增长的空间，生产要素过剩的情况下，问题并不大。这里涉及到养老金的筹集模式，不一定局限于缴费，费、税、债都可以。
随着灵活就业越来越多，和新的产业结构、新的就业模式的增加，收取养老保险费用也是个问题。传统上一般认为，通过缴费的方式来给正规就业者建立养老金制度，是相当好的一个模式。但在灵活就业者占比超过一定规模后，这个模式是否还是好模式就值得探讨，有可能税会是一种更好的模式。
现在的城乡居民保险是靠财政补贴的，我们现在大量的灵活就业者没有加入到职工养老保险，甚至也没有参加居民养老保险，但总要解决这部分人的养老问题。这个时候通过税的方式，建立一个基本的、哪怕替代率只有30%的一个养老保险制度，未尝不是一个和现有的养老金参保结构相适应，又能把居民的养老金水平提高上去，也能把农民工吸纳进来的一个制度，还适应了现在新就业模式。当然我只是一个猜测，这都是值得研究的地方。
▌提升生产率
刚才讲到生产率的提升空间，至少有两个地方可以探讨。现在创业空间的限制很多是制度因素约束，而不是说制度空间发挥尽了、老龄化使得创业动力不足而导致创业下降。
现在有一个提升空间，就是农民工的市民化问题。这个过程会创造出很多需求，比如医疗、教育、社保。医疗需求会带动服务业的发展，如果将小型医疗机构的准入制度放更宽一些，把开办农民工子弟学校的评价制度也放宽一些，这其实都增加就业，也提高生产率。
过去讲服务业的生产率比制造业低，这很可能与统计有关，而且如果能更好解决农民工子弟的教育问题，对未来生产率的增长是有很大促进作用的。这是社保方面实证文献的一个共识：将更多的公共资金用于初等教育，从学前到中小学，促进基础教育的均等化，比等量的社保资金用于养老金，对社会生产率的提高和收入分配均等化的提高，效果更大。
农民工可以被接纳为市民后，农民工交纳社保的积极性很可能会提高，我们的参保率和筹资水平，即便在费率下降的条件下也有可能提高。
我在看文献的过程中，注意到日本当年，给农民、灵活就业者建立社保制度的时候，它的宣传语是（到现在大藏省的网页上还有这句话）：缴费赡养你农村的爷爷奶奶、爸爸妈妈。至少从宣传角度讲，这个做法挺高明，你缴费养的是你家乡的爷爷奶奶、爸爸妈妈，这比让他认为缴费养的是现在的、和他不相干的退休者，对他要更有吸引力些。当然这其实本来就是现收现付制的本质内容。这里面蕴藏的生产率增长空间不像创业、研发那么直接，但是其实潜力很大。
▌延迟退休年龄
随着老龄化的提高，延迟退休年龄是不可避免的选择。当然国内提“延迟退休年龄”，又是一个非常不受待见的建议，一提这个建议就挨骂，但是最终必然要走上这条道路。
当然这里有些问题我们必须要研究，比如延迟退休年龄以后对年轻人就业的冲击：一旦延迟五年，新毕业的大学生、博士生、硕士生会不会就业难？延迟退休的这些人多干五年，他们能不能创造价值？创造的价值能不能弥补成本？这都值得探讨。
延迟退休年龄的确没有一个国家一蹴而就，都要花很长时间，延迟五岁的话，恐怕至少需要20年去过渡。我觉得对于中国来说，有三个群体要探讨延迟退休年龄对提高生产率的作用：第一个群体就是机关事业单位职工，公务员、学校老师、医生、科研单位的职工，传媒部门的职工，这些人是咱们国家职业群体中学历最高的一个，但是这个群体退休年龄，如果女性由55岁延长到60岁，男性由60岁延长到65岁，或者说都延长到65岁，从财政角度看是否合算？这个群体多工作5年，如果最大限度发挥其生产率，会是怎样的成本-收益结构？
第二个群体是国企职工，在我们的企业养老保险4.5亿参保者中，国企职工占了相当大的比例。国企职工如果延迟5年退休，能不能促进全社会生产率的提高？什么样的制度安排能做到？这个也要研究。
第三个群体是民企职工，包括灵活就业者。特别是农民工，有很多人还没有加入社保，有些人在城市参加了社保，但是农民工中相当一部分人很少能工作到55岁，更不用说60岁退休了。一般过了50岁，企业就不要他了，城市就不要他了。他们年龄大了，生产率下降了，特别是如果从事简单的体力劳动，不管他是一个建筑工人，还是一个外卖小哥。这个群体首先要考虑的，是如何把他们纳入正规的养老保险体系，并且让他们劳动年龄的延长，带来社会生产率的提高。和前面两个群体不太一样，很多农民工回到农村以后并不是养老，他往往还要从事农业生产，农业生产的生产率较低，如何提高他们的生产率，把这个群体的劳动能力发挥好，也是探讨老龄化和养老金制度的时候值得关注的一个中国特色的问题。
*欢迎给南都观察投稿，投稿邮箱 guancha@nandu.org.cn；*本文已加入“留言赠书计划”，优秀留言将有机会获得《讲谈社·日本的历史》（文汇出版社）图书一本。